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Pourquoi le financement public n’est pas un gros mot

Published on: 24/11/2014

S'agissant d'assurer des services adéquats pour les pauvres, les approches basées sur la tarification ne suffisent pas.

La semaine de l’eau à Stockholm a été riche en interventions intéressantes. Trois d’entre elles m’ont particulièrement interpellé. D’abord, la remarque de Guy Norman de WSUP (un partenariat pour l’accès à l’eau et à l’assainissement des plus pauvres en milieu urbain), qui affirma que le financement public n’est pas un gros mot. Je suis entièrement acquis à sa cause, sachant que l’option des ressources publiques est souvent négligée, tant l’empressement de trouver des solutions de marché est grand. Guy fit la remarque lors d’une séance organisée par le WSP (Programme eau et assainissement) portant sur l’assainissement pour les pauvres en milieu urbain (voir le lien ci-dessous ; malheureusement son intervention n’est pas incluse). Il évoqua l’exemple de la surtaxe ajoutée à la facture d’eau (et d’assainissement) des ménages urbains branchés au réseau, et utilisée pour financer des services d’assainissement pour les pauvres non branchés.

Cependant, je pense que la portée de l’idée est plus générale et elle a trouvé un écho auprès de nombreuses personnes que j’ai rencontré pendant la conférence. En tout cas, les résultats de notre propre projet WASHCost ont suffi à me convaincre que, si nous ne sommes pas prêts à considérer le rôle du financement public – soit par le biais de mesures du type proposé par Guy, soit par des transferts directs des gouvernements nationaux aux fournisseurs de service – nous n’avons aucune chance d’atteindre l’objectif d’un accès à des services adéquats pour les pauvres, ni en milieu rural, ni dans les villes.

Il ne s’agit pas de revenir en arrière ou de nier le rôle du secteur privé dans la fourniture de services. Il s’agit de prendre le contre-pied de ceux qui affirment (implicitement ou explicitement) que nous sommes capables de fournir des services d’un niveau convenable aux pauvres uniquement grâce aux approches basées sur la tarification (et que les pauvres parviennent à s’auto-extraire de la pauvreté) et que par corrélation, les plus aisés sont libres de toute obligation de les aider. 

Si nous ne sommes pas prêts à considérer le rôle du financement public nous n’avons aucune chance d’atteindre l’objectif d’un accès à des services adéquats pour les pauvres, ni en milieu rural, ni dans les villes.

Ce n’est pas le cas dans les pays riches, où les pauvres bénéficient d’importantes subventions par le biais d’impôts et de mécanismes de redistribution, et cela ne doit et ne peut pas être le cas dans les pays les plus pauvres. Sans la contribution de fonds publics, nous n’atteindrons pas les OMD et nous n’atteindrons pas la couverture universelle en matière d’eau et d’assainissement. Le deuxième temps fort pour moi a eu lieu pendant un débat animé, organisé par DGIS et IRC, sur la viabilité des services (voir le compte rendu détaillé et passionnant dans le blog (en anglais) écrit par Harold Lockwood). Dick van Ginhoven y fut applaudi pour la mesure audacieuse prise par DGIS sous sa responsabilité, à savoir l’introduction d’une clause de pérennité dans ses contrats et accords de financement. Cette clause oblige les bénéficiaires de l’aide à maintenir les systèmes mis en place en état de marche pendant au moins 10 ans. Selon Dick, c’est la période moyenne au bout de laquelle une pompe doit être remplacée, et une fosse vidangée. J’avais été emballé par l’annonce à Stockholm l’année dernière de cette mesure et j’y avais dédié un article. Aussi, j’étais ravi de pouvoir discuter des avancées et des effets un an plus tard.

Une des rares voix dissidentes parmi une assistance plutôt positive était celle de Guy Howard de DFID (l’agence de développement britannique). Il estime en effet que la clause de pérennité n’est pas une bonne approche, et que, si j’ai bien compris, elle constitue un outil trop grossier, qui ne fait rien pour encourager les gouvernements à prendre leur responsabilité par rapport à la fourniture de services. Guy exposa les efforts de DFID visant à améliorer la gouvernance, et expliqua que cette approche était plus efficace, car selon lui, le manque de pérennité des services d’eau et d’assainissement est essentiellement une question de mauvaise gouvernance.

Je crois fermement qu’une meilleure gouvernance locale favoriserait une fourniture de service plus efficace – j’ai même consacré des livres à ce sujet (voir le lien plus bas) et je suis tout à fait d’accord que seule une bonne gouvernance (et l’argent public) permettra d’atteindre une couverture universelle. Pour autant, je ne peux m’empêcher de penser que les propos de Guy vont à l’encontre du lancement récent par DFID d’un « fonds d’encouragement » pour l’eau et l’assainissement expressément ciblé sur la construction d’ouvrages en vue de la date butoir de 2015 pour les OMD (7,1 millions de personnes en plus desservies d’ici décembre 2015). Ce n’est pas vraiment une promotion de la pérennité ni de la bonne gouvernance. Il y a fort à parier que si DFID effectue une évaluation ex-post des équipements, elle constatera le même taux élevé de dysfonctionnement et un niveau de service tout aussi médiocre que nous – et beaucoup d’autres – ont constaté ailleurs* (et pour rendre cette prévision SMART, je parie que 5 ans après la mise en œuvre, au moins 30 % des ouvrages financés auront de graves problèmes ou seront totalement hors-service. Je suis également prêt à parier que dans l’éventualité peu probable où une évaluation du service effectivement fourni serait réalisée, le résultat montrerait un taux de couverture de la population ciblée de moins de 30 %).

À mon sens – et j’ai exprimé cette opinion lors de la séance – puisque nous SAVONS que l’approche actuelle ne marche pas, et que grosso modo 30 % des systèmes sont défaillants quelques années après leur construction, nous ne pouvons pas simplement continuer à verser l’argent des contribuables dans des projets du même type. Et le manque de preuves de l’efficacité d’autres approches (telles que la clause de pérennité) n’est pas une excuse pour l’inaction (comment valider ou rejeter une approche différente si nous ne la mettons pas à l’essai ?). J’étais donc ravi de l’intervention de Chris Holmes de USAID qui exprima son soutien à la démarche audacieuse de DGIS, bien qu’il émette aussi des doutes sur la possibilité pour son organisation de suivre cet exemple. C’est vrai, l’approche DGIS est un pas vers l’inconnu, et c’est vrai aussi qu’elle présente des inconvénients et pas seulement des avantages (voir de le blog de Harold) – mais au moins il s’agit de quelque chose de nouveau, avec un pouvoir transformateur. D’ailleurs, elle produit déjà des effets, par exemple en appuyant les contrats innovants de l’UNICEF. Personnellement, ma seule réserve concernant l’approche DGIS est qu’elle est, pour l’essentiel, toujours axée sur la pérennité d’ouvrages individuels. 

Fournir un service adéquat signifie intégrer une certaine exigence et mettre l’accent sur les indicateurs pertinents

Tant que nous ne serons pas passés à l’étape suivante en retenant comme objectif la pérennité des services fournis – c’est-à-dire assurer que l’eau et les systèmes d’assainissement soient facilement accessibles et soient fournis de façon fiable et en quantité et en qualité suffisantes à une population cible donnée – nous continuerons à mettre en œuvre et à mesurer des projets inadéquats. Dans l’avion qui me ramenait de Stockholm à La Haye, je me demandais ce qui se passerait si les compagnies aériennes géraient leurs affaires selon le même modèle que celui d’une grande partie du secteur de l’eau. Elles concentreraient tous leurs efforts sur l’achat de nouveaux appareils pour répondre à la demande. Elles seraient obsédées par la durée de vie des avions individuels. Mais entre-temps, si l’un d’eux tombait en panne, par exemple le mien, c’est moi qui resterais en plan en attendant qu’un avion de remplacement soit acheté avec des fonds accumulés – et si les fonds n’étaient pas suffisants (ou si le trésorier s’était fait la malle avec la caisse), alors tant pis pour moi !

Fournir un service adéquat signifie intégrer une certaine exigence et mettre l’accent sur les indicateurs pertinents – dans le cas de l’aviation, il s’agit de la ponctualité des vols, pour l’eau, il s’agit d’une certaine quantité, par jour et par personne, de la continuité du service, d’une eau salubre (avec la facilité d’accès et la fiabilité comme critères supplémentaires), pour l’assainissement, il s’agit de la séparation des excréta des différents usagers (avec ici aussi, des critères supplémentaires pour indiquer le niveau de service). Enfin, la conférence de Stockholm était l’occasion du lancement discret du concept « Everyone Forever » – qui représente une vision commune de la direction que doit prendre le secteur, partagée pour l’instant par IRC, Water for People et WSUP – mais ouverte à tous les intéressés. J’ai particulièrement apprécié la session organisée conjointement par un groupe de « maires » (élus locaux) et de représentants d’agences de l’eau nationales. Dans le cadre d’une semaine riche en rhétorique et en concepts théoriques, cette réunion a permis d’entendre des avis critiques – trop souvent ignorés – d’acteurs s’efforçant de fournir des services d’eau et d’assainissement dans une réalité concrète complexe.

* Transparence totale : IRC a été contacté par des consortiums intéressés par ce projet, et pourrait y participer. Le cas échéant, nous mettrions l’accent sur la pérennité.