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Optimisme prudent de rigueur

Published on: 27/05/2014

Que doivent faire les gouvernements et leurs partenaires de développement pour assurer que le secteur de l'AEPHA soit plus performant ? Lisez le dernier billet de la série de quatre contributions publiées sur ce blog et participez au débat sur « des services d'eau pas la charité » en laissant vos commentaires sur cette page.

Dans cette série de billets, nous avons plaidé pour un changement de cap dans le secteur de l’AEPHA, privilégiant la fourniture de service à long terme plutôt que la couverture en équipements. Il ne s’agit plus simplement de construire des ouvrages d’eau et d’assainissement, mais d’assurer aussi leur gestion dans la durée pour qu’ils fournissent des services pérennes dignes de ce nom.

Nous avons également préconisé un changement d’approche, favorisant le renforcement des systèmes de fourniture de services dans leur ensemble plutôt que la mise en œuvre de projets ponctuels.

Dans un autre billet, nous avons relaté comment nous avons appuyé ce type de changement au Ghana, en collaboration avec la Community Water and Sanitation Agency (Agence communautaire de l’eau et de l’assainissement), et nous allons continuer à publier des comptes rendus de nos expériences dans d’autres pays.

Mais que signifie l’adoption de ces changements pour les gouvernements et leurs partenaires de développement ? Et est-ce qu’on peut déjà observer des progrès dus à ces nouvelles approches ? C’est ce dont nous allons discuter dans cette dernière contribution à la série.

Les gouvernements et les finances publiques doivent prendre le leadership

Nous avons déjà insisté sur le fait que, pour assurer un secteur AEPHA performant – c’est-à-dire capable de fournir des services pérennes pour tous – le gouvernement doit jouer un rôle de leader. Mais qu’est-ce que cela signifie au juste ? Pour commencer, il faut une agence centrale forte, qui réunit tous les acteurs autour d’une vision commune, définit les rôles et les responsabilités de chacun et fournit un cadre de coordination pour les actions à mener. Il faut aussi des fonds pour financer le processus de changement en soi, et pour appuyer le développement des capacités, notamment aux échelons locaux. Tout cela implique l’engagement politique et financier au plus haut niveau – qui n’est pas toujours facile à obtenir face aux nombreux domaines de développement se disputant la priorité. Pour autant, l’enthousiasme des ministères du secteur, qui d’ailleurs, d’après notre expérience, est souvent manifeste, n’est pas suffisant. Il faut aussi que le ministère des Finances ainsi que le plus haut niveau de l’exécutif se rallient à la cause et soient disposés à soutenir le processus.

Les gouvernements doivent être prêts à balayer devant leur porte et à examiner quels dispositifs fonctionnent ou non par rapport à la capacité du secteur à fournir des services viables – une démarche pas toujours facile – et à associer les autres acteurs à cette réflexion critique. Il existe divers outils pour guider les parties prenantes dans ce processus – par exemple le cadre de principes Triple-S, la méthode d’analyse des goulets d’étranglement d’UNICEF, ou l’évaluation de la fourniture de service du PEA de la Banque mondiale. (Un examen plus approfondi des outils est prévu pour cet été pendant le forum 2014 sur la durabilité de l’eau, l’assainissement et l’hygiène.)

Comme nous avons pu le constater dans l’analyse du secteur de l’eau en milieu rural de 13 pays, des composantes essentielles de la pérennité des services telles que le suivi, la régulation, la gestion des actifs, l’appui post-construction et le financement des coûts à long terme sont encore peu développées dans de nombreux pays. Par ailleurs, il y a aussi des composantes moins tangibles telles que l’harmonisation et l’apprentissage, qui permettent aux différents acteurs de collaborer de façon efficace, de changer et de s’adapter aux nouvelles données et circonstances.

Au Ghana et en Ouganda, nous avons observé que l’apprentissage – qui demande, outre des capacités et des mécanismes d’appui à la gestion des connaissances, une réflexion critique et un esprit d’innovation – était une des composantes les plus difficiles à mettre en œuvre, alors qu’elle est sans doute l’une des plus importantes, et ce, non seulement pour le processus de changement décrit plus haut, mais aussi pour assurer la continuité de services d’AEPHA performants. Après tout, on ne peut pas établir un système de fourniture de services une fois pour toutes et puis basta ! Il s’agit d’un processus continu d’adaptation et d’amélioration.

Ces mutations à grande échelle ne sont pas simplement des chimères échafaudées sur un coin de table : nous avons décrit nos expériences au Ghana et en Ouganda, et des processus similaires se déroulent ailleurs. En témoigne par exemple le billet de Harold Lockwood sur le Timor oriental, où le gouvernement, avec l’appui de WaterAid Australia et AusAid, est en train de réformer le secteur de l’eau de fond en comble.

Bien évidemment, le processus de changement que nous avons traité sur ce blog coûte de l’argent – environ un million de dollars US par an pour les actions que nous avons menées au Ghana et en Ouganda. Mais ce n’est que le sommet de l’iceberg : en plus des coûts des réformes du secteur, le capital d’investissement et les frais récurrents doivent aussi être supportés. Ce sont sans doute ces derniers qui constituent le défi le plus important, car ils nécessitent des fonds « pour toujours ». Au final, à moins d’injecter plus de fonds dans le secteur – et notre expérience a montré que ces dépenses récurrentes sont en général prises en charge par les finances publiques en milieu rural– les systèmes resteront dysfonctionnels.

Investir dans la viabilité du secteur – le rôle des bailleurs de fonds et des institutions financières internationales

Les banques de développement, les bailleurs de fonds multilatéraux et les grands bailleurs bilatéraux sont très bien placés pour soutenir la mise en place de secteurs d’AEPHA capables de fournir des services viables. En effet, ils opèrent à grande échelle, ils ont de l’influence sur les autres acteurs (gouvernements, ONG), et ils peuvent financer les réformes du secteur à l’aide de fonds communs ou d’un appui direct au secteur.

Mais cela demande une modification importante de leur approche. Il s’agit notamment pour les bailleurs et les gouvernements de respecter les engagements pris dans la Déclaration de Paris concernant l’harmonisation des actions et des programmes de soutien aux gouvernements. À ce propos, notre collègue Erma Uytewaal a noté récemment sur son blog dans un article sur la troisième réunion de haut niveau de l’initiative Eau et assainissement pour tous :

« De nombreux pays ont demandé avec insistance à la communauté des bailleurs d’améliorer la coordination et l’harmonisation de leurs approches et d’aligner leurs programmes d’appui sur les politiques et stratégies nationales. Cette demande n’est guère surprenante au regard des données présentées par M. Serge Tomasi, directeur adjoint de la Direction de la coopération pour le développement de l'OCDE : les chiffres indiquent qu’entre 2010 et 2012, 87 % de l’APD dans le secteur de l’AEPHA ont été attribués à des interventions de type projet, tandis que seulement 10 % étaient affectés à de l’aide sectorielle (dont soutien technique, appui budgétaire, et appui direct aux ONG). Le cas du Mozambique, où les bailleurs financent plus de 850 projets individuels, est un exemple poussé à l’extrême de l’approche à éviter. »

Les bailleurs de fonds ont l’obligation de rendre des comptes aux contribuables et doivent pouvoir montrer que l’argent affecté à l’aide au développement a été dépensé à bon escient. Il est certes plus facile de vérifier le nombre de robinets ou de toilettes installés, et de présenter ces informations au public, mais au bout du compte, les investissements dans la création d’un secteur de l’AEPHA performant seront plus profitables aux populations des pays bénéficiaires de l’aide ET à celles des pays bailleurs. Il faut tout de même noter que l’initiative Assainissement et Eau pour Tous constitue déjà un progrès, car elle cible explicitement les ministres des Finances, suscitant leur adhésion à l’investissement dans le secteur.

Certains bailleurs commencent à se préoccuper de la question de la pérennité des services d’AEPHA et demandent aux bénéficiaires de l’aide d’appréhender la mise en œuvre des services dans une perspective plus large. L’agence de développement néerlandaise DGIS a introduit une clause de pérennité dans ses programmes afin d’encourager les bénéficiaires de l’aide néerlandaise à assurer que les infrastructures fournissent un niveau de service convenu constant pendant au moins 10 ans. Il reste à voir si cette clause aura l’effet souhaité, mais c’est un pas dans la bonne direction (voir aussi le billet de Patrick Moriarty). 

La nouvelle stratégie de l’eau de USAID reflète également un changement de perspective. Elle précise en effet que USAID « cherchera à investir dans le suivi et l’évaluation sur le long terme de ses activités en eau afin de déterminer que leur durabilité excède la durée typique du cycle de ses programmes ». Elle propose aussi de fournir « un appui raisonnable pour résoudre les problèmes pouvant survenir après la mise en œuvre des projets » (voir le billet de Harold Lockwood).

Malgré ces mesures positives, il nous paraît souhaitable que les bailleurs fassent preuve d’une volonté plus forte de soutenir les changements du secteur préconisés dans cette série de billets. À savoir, d’investir dans l’analyse et l’élaboration des politiques et dans les systèmes de suivi nationaux ; de donner la latitude nécessaire à l’expérimentation de nouveaux concepts et d’intégrer l’apprentissage aux programmes. Il serait également souhaitable que les bailleurs soient plus disposés à effectuer des investissements stratégiques dans certaines des dépenses récurrentes nécessaires à la fourniture de services pérennes : non pas pour se substituer de façon permanente au gouvernement (et aux usagers) mais pour donner le temps à celui-ci de mettre au point des mécanismes de financement à long terme qui soient potentiellement opérationnels.

Le rôle des ONG – de l’agence d’exécution à l’agent catalyseur

Les ONG peuvent contribuer à renforcer l’engagement des gouvernements pour des services pérennes : en plaidant, tant auprès du gouvernement central que des administrations locales, pour la fourniture de services adéquats. Ils peuvent également inciter les gouvernements à rendre des comptes. Le développement des capacités, la facilitation des processus de visualisation et d’apprentissage ; l’appui à l’innovation, aux nouvelles technologies et approches, ce sont autant de tâches essentielles que les ONG peuvent très bien remplir dans le cadre de la mise en place de services d’AEPHA. Citons WaterAid Australia au Timor oriental, Ingénieurs sans frontières au Malawi, Water for People au Honduras, Plan au Salvador.

Les ONG qui s’occupent de la mise en œuvre de projets d’infrastructures d’AEPHA devraient au minimum s’assurer que leurs opérations respectent les normes nationales en vigueur. Si celles-ci n’existent pas, elles devraient appuyer le gouvernement à les créer ! Mais, au bout du compte, les ONG devraient se préparer à sortir progressivement de leur rôle d’agence d’exécution (sauf dans le cas d’un État défaillant ou d’une crise humanitaire). Ce point de vue n’est sans doute pas très populaire, mais il faut se rendre à l’évidence : la contribution des ONG à la totalité des investissements consacrés aux services d’AEPHA est minime. Pourtant, sur le plan du plaidoyer et de la visibilité leur influence est souvent surdimensionnée, voire tapageuse, et elles ont participé à perpétuer le cycle caractéristique, non viable, des projets d’AEPHA, se bornant à la construction d’ouvrages, sans mettre en place de dispositifs institutionnels et de soutien permettant de pérenniser les services.

Nous ne sommes pas naïfs et nous sommes conscients des difficultés à surmonter. Obtenir des fonds pour des interventions « soft » est une tâche ardue, surtout dans un climat où le « rapport efficacité-coût » de l’aide au développement est devenu primordial. Et pour les organisations qui dépendent de dons de particuliers, l’image d’enfants souriant devant une pompe flambant neuve se « vend » plus facilement, même si cette image ne correspond pas tout à fait à la réalité. Mais répétons-le, l’accès à l’eau potable et à l’assainissement devraient être un dû pas un cadeau. Nos efforts doivent tendre dans une direction où tous les acteurs comprennent qu’au final, ce sont les gouvernements qui sont responsables de la fourniture de services d’AEPHA à leurs citoyens. Apporter une aide ne signifie pas faire les choses à leur place – ce qui serait en effet néfaste et saperait leur position en les maintenant dans une sorte « d’impuissance acquise ». Il s’agit plutôt d’un coup de pouce qui leur permettra de remplir eux-mêmes la promesse qu’ils ont faite à leur population.

Sortir de l’impasse – un effort conjoint

Avant que les bailleurs de fonds consentent à fournir un appui direct au secteur de l’AEPHA, ils veulent avoir la preuve qu’un gouvernement est capable de leadership pour mettre en œuvre un plan concret. Or, avant d’en arriver là, les gouvernements ont besoin d’un soutien continu et patient pendant de longues années. Dans une certaine mesure, nous sommes tous pris dans un réseau inextricable de relations et de motivations se renforçant l’une l’autre, motivations qui nous poussent à choisir la solution qui semble la plus rapide et facile, mais qui s’avère souvent être contre-productive et mener à l’échec à une échelle massive.

C’est ce réseau d’interdépendance qui rend les réformes du secteur si difficiles à mettre en œuvre. Changer le mode opératoire d’un seul acteur n’aura aucun effet. Pour que le processus de changement soit efficace, pour obtenir les résultats visés, toutes les parties prenantes doivent changer leur façon de travailler.

Bien sûr, le changement ne se fera pas en un jour. Il y a des questions épineuses d’intérêts et de motivations qui doivent d’abord être écartées. Sans parler des efforts immenses requis pour sortir les bureaucraties de leur ornière et explorer de nouvelles voies. Mais les premiers signes de changement commencent à se faire jour et le nombre d’exemples positifs ne cesse de croître. Pour l’instant, il s’agit encore de petits pas, mais ils vont bel et bien dans la bonne direction.

Par Patrick Moriarty, Harold Lockwood et Sarah Carriger

Article originel en anglais.